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2007/01/07

[個人寫作] 選舉經費制度改革之探討:以一九九六年美國民主黨政治獻金案為例

本文的目的乃針對一九九六年美國民主黨政治獻金事件所引發的選舉經費制度改革作一探討分析。一者檢視獻金醜聞事件對選舉經費制度的影響關係;二者討論獻金事件所暴露出美國選舉經費制度運作的重大缺失;三者闡釋美國國會在選舉經費改革問題上的政治角色和黨政關係的立法過程。因此,本人準備先將政治獻金案的簡略背景作一陳述,然後分析獻金案的影響及其所暴露出選舉經費制度的重大缺失,再接著對國會試圖修法的過程與結果進行探討,最後對國會修法失敗的原因,以及未來選舉經費制度改革的發展方向提出結論。

壹、前言        選舉經費制度改革是美國國內具高度爭議性的政治問題,它涉及到人民的權利、社會團體利益、政治人物權力關係和制度的公平合理性等諸多因素的相互影響,意欲尋求一個能為眾人所接受的方案,以美國正常的政治運作模式而言,是一件極為困難的事。        首先,美國作為一個民主國家,人民自有選舉和參政的權利,而選舉花費亦理所當然,被視為言論自由的範圍。 但是,同時這也是另一種金權政治的惡質現象。因此,如何取得兩者之間的平衡是其中困難之一。其次,選舉經費規範的範圍廣泛、對象眾多,而且目標並非十分明確,通常都是因解決某些重大缺失而起,但接下來又會衍生出諸多問題和漏洞,因此實在很難建立一個所謂有效而又公平合理的制度,而這也間接挫折了謀求改革的原動力,這是其中困難之二。再者,選舉經費制度改革直接關係到政治利益的分配和再分配問題,此乃公共政策範疇中最具政治爭議的政策類型,  幾乎主要的政治團體皆會表示高度的關切,因此自然也容易形成多方力量的涉入與牽制。同時,任何選舉制度的實施皆會造就一群既得利益團體,而該些團體的利益組合則自動形成改變現狀的阻力,這是困難之三。此外,美國代議民主體制呈現高度的權力分散(decentralized)特徵,權力分立,相互制衡,沒有任何一個職位(office)或部門能擁有單獨的權力。國會的情形亦是如此,整個權力結構呈極度分前型態,而且嚴格來說,每位國會議員皆是單一的個體。在此情形下,除非能獲得外力的介入,從而促成立法的行動,否則以選舉經費改革所具高度爭議的性質,很難完成國會立法的過程,這是其中困難之四。        由以上幾點,學生從美國歷史上不難發現,美國選舉經費改革常發生在政治獻金醜聞之後。雖然兩者之間並沒有必然的因果關係,但後者卻常是前者的主要推動力量。美國早期在一八八三年制訂的文官制度改革法(The Civil Service Reform Act)禁止公職人員提供政治獻金,即是針對當時分贓制度(Spoils System)流行,買官惡習猖獗而設立。一九七四年聯邦選舉競選法(The Federal Election Campaign Act, FECA),為美國現行選舉經費制度的主要依據,此乃因一九七三年水門事件所曝露的諸多政治獻金弊端所直接促成的重大改革。         然而,從八Ο年代開始競選法的漏洞和缺失逐漸浮現,批評和要求改革的聲音再次興起。不滿的焦點集中在下列幾個問題上:〈一〉選舉花費沒有限制,競選經費節節升高;〈二〉利益團體勢力不但沒有減少,反而更進一步擴大增長,從一九七四年由利益團體設立登記註冊的政治行動委員會的六百餘個,至一九九四年則擴增到近四千個;〈三〉募款因應策略不斷翻新,新式職業性選舉公關公司大量興起,他們運用現代資訊科技網羅選民,將選舉與募款推展成一門專業技術的行業與活動;〈四〉個人和利益團體的獨立花費不受競選法的節制。只要他們未與特定候選人的競選委員會採取有組織性的協調競選活動,便可以從事無限制的政治活動花費。同時,政黨從事有關「政黨建設」(party-building)活動的募款與花費,如策動選民註冊、投票,舉行競選訓練課程,或提倡一般公眾議題等活動,俗稱所謂的軟錢(soft money),不受競選法的限制與拘束。        實際上,針對上述競選經費問題的缺失,美國國會從一九八五年始至一九九六年止的這段期間,幾乎在每年的國會會期間,皆有議員提出相關的改革法案, 但是都未能完成立法的過程。所以,就在國會無力推動立法改革,一般輿論對美國選舉經費制度的不滿與無奈漸增加之際,卻爆發了一九九六年民主黨政治獻公醜聞。該案可以說是自一九七三年水門事件以來美國最大的獻金醜聞事件,而且該案亦重新點燃一般對選舉經費制度改革的希望。 該案在這個過程當中,暴露出民主黨主全國委員會(Democratic National Committee)和白宮諸多不當募款弊端,以及國外獻金、人頭戶的洗錢捐款和免稅團體或利益團體直接涉入選舉等明顯違法的行為,尤其是「軟錢」的大肆氾濫,幾乎把一九七四年競選法設立的選舉經費制度破壞無遺。致使美國國內多方人士,包活總統、國會議員、媒體評論員和大眾,群起要求國會重新立法,革除現在體制的嚴重缺失,制定新的選舉制度規範。       本文的目的就是針對一九九六年美國民主黨政治獻金事件所引發的選舉經費制度改革作一探討分析。一者檢視獻金醜聞事件對選舉經費制度的影響關係;二者討論獻金事件所暴露出美國選舉經費制度運作的重大缺失;三者闡釋美國國會在選舉經費改革問題上的政治角色和黨政關係的立法過程。因此,本人準備先將政治獻金案的簡略背景作一陳述,然後分析獻金案的影響及其所暴露出選舉經費制度的重大缺失,再接著對國會試圖修法的過程與結果進行探討,最後對國會修法失敗的原因,以及未來選舉經費制度改革的發展方向提出結論。 貳、政治獻金案的背景   美國民主黨政治獻金案自一九九六年美國總統大選前一個月爆發以後,大致可分成兩個部分。第一個部分是從一九九六年十月至一九九七年六月,新聞媒體在其間扮演主要的角色,它們揭發美國民主黨和白宮涉入多起不當的政治獻金弊案,引起各界廣泛的關切和批評。第二個部分則是從一九九七年的七月至一九九八年五月為止,美國國會在這當中扮演主要的角色,展開了對該案的聽證調查會,並推動修改選舉經費制度的立法工作,同時在這過程中,美國司法部亦時續的在進行司法調查。   有關媒體揭發的政治獻金案部分,其中內容背景簡單說明如下: 美國民主黨籌款委員會副主席黃建南、柯林頓總統阿色州的友人崔亞琳和華裔美商鍾育瀚等人,透過亞裔美國人的關係網,為民主黨募得數百萬美元的競選獻金。這些捐款有些來歷不明、有些和外國企業財團有明顯掛勾、甚至有可能來自中共官方政府,從而試圖影響美國總統和國會議員的選舉。在民主黨的政治獻金案曝光後,共和黨控制的國會即認為事態嚴重,有必要針對此案進行國會調查。在一九九七年上半年,經過數月的爭議,共和和民主黨至五月初,對該案國會調查範圍、動用經費和傳票作證對象等問題,獲得了芋些程度的妥協和協議。參議院由政府事務委員會(The Senate Government Affairs Committee)負責調查此案,而該委員會共和黨籍主席湯姆森則為調查該案的關鍵人物;眾議院由政府改革與監督委員會(The House Government Reform and Oversight Committee)負責,該委員會共和黨籍主席柏頓(Representative Dan Burton, R-Ind.)擔任主要的調查工作。實際上,在此次國會的調查過程中,參院政府事務委員會幾乎處於完全的主導地位,眾院的角色則相當有限。 參、政治獻金案的影響   無論如何,政治獻金案的主要調查工作,在十月底參院終止聽證會,和十二月初李諾拒絕任命獨立檢察官的決定,可說已大致告一個段落。在這個過程當中,有點出人意表的,大眾反應並不如預期來得熱烈,而且還招致各方的批評和議論。雖然聽證會的效果未如預期,但是就選舉經費制度改革的觀點而言,至少仍達到兩項基本目的。        第一、暴露選舉經費制度的重大缺失,勢必面臨改革的需求。美國民眾對現行的選舉經費制度普遍透露出不滿的情緒, 而且時有批評和怨言,但是究竟該制度存在那些問題、嚴重到什麼情況,以及政治人物如何玩弄法律漏洞等真相,實際上並不是非當清楚。所以,此次的聽證會不論在政黨政治角力或動機上,它至少發揮了大眾教育的功能,讓民眾親自目睹現代政黨的選舉金錢遊戲,即為了獲取選舉勝利,和支付大量電視競選廣告的開銷,政黨避開選舉競選法的限制,採用各種手段去爭取幾乎不受限制的「軟錢」捐款,再將此大量的軟錢,經由各種名目管流向選舉用途。同時免稅團體藉著不受競選法限制的便利下,向外大量募款,或其至和政黨間相互串聯,再將此募款用於政治的競選活動。易言之,此種作為已使得現行的競選法規範形同虛設,如果再不加以補救,恐將蕩然無存。        第二、向國會議員施壓,增加國會修法的動力。雖然許多國會議員對選舉競選法早有不滿,並矢言改革,而且從一九八O年代中起,幾乎每屆國會皆有修法的提案,但如「前言」所述,因未獲得議員廣泛的支持,皆無法完成修法的過程。當然,在這當中存在許多因素,其中最明顯者如:(一)當時的國會議員都是從一九七四年的競選經費制度下所產生,即使他們對此制度有很多怨言,但因他們對該制度的運作已極為熟悉,也深切瞭解其中的遊戲規定及技巧,故一般皆容易傾向維持現狀,此種情形在眾議院尤其明顯。加上眾議員每隔兩年即面臨改選的壓力,通常在任第一年間必須忙於兌現選舉期間的承諾和熟悉新國會的立法環境,到了第二年時則又須再展開選戰的工作。因此,我們不難理解為何在過去十五年間,大多數選舉經費改革行動都發生在參議院。 (二)現行的選舉經費制度未限制候選人的選舉花費,這點對在職國會議員較為有利。在職議員可經由職位的便利和知名度,輕易獲取大眾和利益團體的選舉捐款;相對地,對挑戰者而言則較為困難。以政治行動委員會的捐款為例,該會捐款大約百分之九十都給予在職國會議員,只有百分之十捐給挑戰者。 (三)國會多數黨領袖對選舉經費制度改革通常持保留看法,而不願支持重大變革。他們擔憂現行制度的改變,恐怕會危及所佔多數地位的優勢。所以,在一九九四年之前,共和黨在國會居少數地位時,共和黨國會領袖支持選舉經費制度改革,但是當一九九五年成為多數黨時,卻轉趨保守。 (四)由於民主和共和兩黨的選舉資金結構存在重大的差異,雙方對選舉經費改革的歧見一直無法獲得有效的調和。民主黨支持限制國會選舉花費、禁止軟錢、和公費資助選舉,共和黨則表示反對;共和黨主張禁止政治行動委員會、和放寬政黨和個人的捐款限制,民主黨亦表示無法接受。而根據過去的紀錄顯示,雙方過去在國會所提的改革法案,幾乎都是傾向維持己方利益,和削弱對方優勢的作法,此種情況下自然難以產生修法改革的共識。因此,基於上述幾點,除非有重大事件發生,而被迫在強大的輿論壓力下,打破此種維護現狀和固守政黨利益的型態,否則不易形成改革的動力。所以,此次政治獻金案發生後,不少有心的國會議員和社會人士,就希望能利用此時機,重新推動國會修法的工作。         本文接下來即擬對政治獻金案所暴露的制度缺失,尤其是軟錢氾濫、免稅團體橫行的問題,作一簡單的分析和深討。 一、 軟錢氾濫         一般將美國競選經費區分成「硬錢」和「軟錢」兩個類別,前者是依照一 九七四年聯邦選舉競選法的規定而來,該法對個人、政治行動委員會和政黨的競選捐款有明確的規定和限制。 這些捐款有法律明文的限制,而且可以直接用於競選用途。後者是指依照一九七九年聯邦選舉競選法修正條款的規定,准予個人、公司、工會和政治行動委員會捐款給政黨組織,從事地方黨務建設活動(party-building activities),這些捐款不受一九七四年競選法的限制,但是這些捐款卻不得直接用於聯邦候選人的競選活動花費。   一九七九年修正條款主要的目的是在振興政黨的角色和基層政治(grass-roots politics)活動。自一九七四年競選法實施以來,政黨因競選經費的設限,能夠提供給候選人的經費至為有限,此使得候選人紛紛向利益團體、政治行動委員會和個人靠攏,以尋求競選金援,結果使政黨的影響力大幅下跌,引起許多人士的關切。此外,美國屬聯邦主義國家,聯邦政府的選舉乃建立在各州和地方政治的基礎上,兩者有密不可分的關係。如果地方政黨政治能夠獲得協助和支援,此不只有利於地方政治和聯邦政黨政治之運作,也可重新強化政黨的角色。   有關一九七九年修正條款及其它相關聯邦選舉委會(Federal Election Commission, FEC)對「軟錢」的規定和使用限制,大致的重點如下:(一)政黨可以向個人、公司、工會和政行會從事黨務建設活動募款。該些捐款不受選舉競選法的限制,但不得直接用於聯選舉候選人的活動。(二)政黨可直接使用該些捐款,資助州和地方候選人。(三)政黨可使用該些捐款資助州和地方黨務建設活動,如協助選民註冊登記、敦促選民投票、舉辦選舉事務座談會、和分發選舉名單手冊、標語和告示牌等。(四)政黨可使用該些捐款,資助以政黨候選人為一體(party candidates as a class)的競選活動,但不可提及特定的名字,如可以刊登「一般性」媒體競選廣告(generic media campaigns),像「支持民主黨、支持改變」之類。(五)政黨可使用該款資助部分政黨的行政支出(大約不超過百分之三十五),如場地租金、人事費和經常開支等,以及建築物取得的開銷,如政黨辦公房舍的建造或購買。(六)政黨必須公開所有上述的募款金額以及花費使用的項目。   雖然軟錢的目的是在振興政黨影響力,但是從上述的規定要點可以清楚看出,競選捐款足以動搖整個選舉經費制度的規範。個人或任何公司和利益團體可以無限制地向政黨捐款,此種情形無疑的與競選法限制捐款的基本精神相互矛盾,也與競選法有意杜絕金錢不當介入選舉的初衷完全違背。實際上,軟錢和硬錢的界線相當模糊,只要稍微運用一下轉帳和文字手法的技巧,兩者有充分的流通空間。例如,政黨全國委員會或國會競選委員會可將政黨的軟錢捐款補助州黨部委員會,然後再由後者將此款項轉移總統或國會議員候選人的競選花費,或者把軟錢捐款充作行政費用,而原本的行政費用轉作選舉用途。再者,由於軟錢來源便利、用途廣泛,兩黨政治領袖莫不傾全力從事軟錢募款活動,這也使得軟錢捐款數額大量增長。此外,由於兩黨總統候選人或現職總統投入許多精力於軟錢募款活動,此種作法已經明顯的違背和破壞公費總統選舉的精神,一者公費選舉和經費限制變得既無意義,且被不當利用;二者總統候選人及未來的總統再度陷入金錢政治的遊戲。   無論如何,上述的軟錢爭議和缺失皆在此次的政治獻金案中充分暴露出來,民主黨為獲取一九九六年總統大選的勝利,不惜採取各種不當手段引進大量的軟錢捐款。然後再將當中的捐款,透過柯林頓、高爾在全國各地的競選委員會和地方黨部,用於總統選舉的電視政治競選廣告和選務開支。 二、免稅團體橫行         基本上,免稅團體是指一般宗教、慈善、教育、社會福利和公共事務等團體,以提倡社會公益為目的,且不屬營利性費。這些團體可以接受大眾的捐款或饋贈,並將這些捐款使用於合乎該團體設立宗旨的活動。無論如何,免稅團體的特質以及具有下列選舉經費可運用的漏洞,它很快的成為有心政治人物最愛的一項選舉工具。(一)任何人包括國會議員在內,皆可申請設立相關的免稅團體。(二)它不受競選法的規範,任何個人、團體、公司或甚至外國人皆可無限制的對其從事捐款。(三)它不需公開捐款者的名字和金額,對一些不願曝光者具有保護作用。(四)一些屬於慈善和教育性質的免稅團體,捐款者還可以享有減稅的待遇。(五)免稅團體如同其它團體,具有基本的言論、集會、行動自由和提供競選捐款的權利(此可依照競選法辦理)。   在這次政治獻金案中,當共和黨政擊白宮違法募款,民主黨則批評共和黨利用免稅團洗錢和從事競選的工具,前述共和黨的智庫「國家政策論壇」向香港商人貸款挪作競選經費即是一例。簡言之,免稅團體的問題和軟錢一樣的嚴重,除非能作同等的規範與限制,否則並不能解決選舉經費改革的問題。 肆、國會試圖修法的過程及結果         在政治獻金案發生後,美國國會固多數的共和黨領袖,把此問題鎖定在民主黨和白宮違紀犯法的性質範圍,而當國會決定對此弊案展開聽證調查時,共和黨主要的目的乃是希望藉此暴露民主黨的競選醜聞,置民主黨於絕對不利的地位,甚至以此動搖柯林頓總統的白宮寶座,或至少將挫折高爾尋求總統職位的機會,並未將選舉經費改革列為主要考慮。即使是主持參院聽證會的主席湯姆森,亦表示國會調查的目的在尋求政治獻金案的真相,雖然此可作為日後選舉制度改革的基礎,但是修法並非眼前最重要的工作。   共和黨國會領袖之所以未將修法作為主要訴求目標,主要的理由有下列數項:(一)當前最大的問題並非在競選經費的制度,而是在制度執行的問題。雖然競選經費制度確實存在許多缺失,但並沒有面臨到瓦解的危機,從此次獻金案的問題可得知,當前最須加強的守法和執法工作,而非競選制度工程的改迼。(二)目前無論是國家或社會輿論,對競選制度改革的問題皆缺乏共職,以國會而論,就達十四種種類八十五個提案之多。 況且輿論並未要求國會立即從事制度的改革,他們現在所主要關切的在瞭解白宮募款真相。 (三)共和黨員更私下表示,現行選舉經費制度的持續,實際上對在職議員較有利。關於此點,即使是民主當員亦表認同,他們都是經由此制度而當選的議員,對此制度的遊戲規則最為熟悉,如果貿然變更,將會產生太多不確定因素,或甚至是一場政治資源的重新分配,適時共和黨很可能因此失掉國會多數黨的地位。   相對地,民主黨國會領袖則以為,此次政治獻金案並非是民主黨個別行為的偏差,而是整個選舉經費制度出現問題。他們反對國會把注意力的焦點放在民主黨的不常募款行動,同時提出改革選舉經費制度方應是國會主要工作的重點。   從整個修法的過程,可得到下列幾個結論:〈一)一九九六年政治獻金案雖然對國會修法具有催化的作用,但是卻無法達到改革的目的。政治獻金案對選舉經費制度的改革未能扮演決定制度改革的主要力量。〈二〉因為此次政治獻金案衝擊不夠強烈,而且該案並未呈現單方面明確的重大犯罪行為,結果政治責任歸屬問題逐漸變成模糊化,在民意不滿但卻無法指向特定的對象或方向時,使國會並沒有感受到迫切的壓力,需立即改變現行制度的必要。 伍、結論        一九九六年美國政治獻金案並未如預期的對民主黨柯林頓政府造成重大政治傷害,也未能如預期的對選舉經費問題形成強大的改革力量,其中的原因如下:(一)政治獻金案不是一項單純的政治陰謀或法律犯罪行為,而是涉及到選舉經費制度運作的缺失,亦即政治人物利用制度缺失,鑽營法律漏洞,謀取政黨和個人利益。雖然民主黨須為此事件負最大的責任,但共和黨也不乏投機違法的事端,兩者只有程度的差異,卻沒有本質的差別。(二)國會調查聽證會並未能提出確鑿證據,證明中共政府涉入政治獻金案和白宮高層犯下重大的違法事件。此外,整個聽證會過程充滿黨派政治色彩,和政黨相互間的政治角力。此種情形不只減低了聽證會的公信力,連帶使選民對該案的關切也逐漸流失。(三)不論是民主黨或共和黨的國會議員,對選舉經費制度的改革仍乏基本共識。雖然兩黨大部分議員對此制度皆表示不滿,但對於如何建立一個新的制度,卻存在相當大的歧見。而且多數議員,尤其是國會政黨領袖,也未能跳脫政治利益的思維來看待此問題,結果在未能尋求到大眾所能接受的方案前,維持現狀似乎是合乎現實利益的選擇。(四)選民對選舉經費制度有相當複雜的感受,一方面對制度存在有相當不滿的情緒,另一方面卻又懷疑是否有可能建立一個妥善公平的制度來取代現行的制度。不少人士以為不論任何制度皆會有漏洞,只要有選舉,捐款就會流向那裡,實在無法有效規範。 因此,在這種存疑和不確定的搖擺態度中,尚不足以產生足夠的壓力,去迫使政治人物認真的看待該項問題。或許如美國參議員凱利(Senator John Kerry, D-Mass.)所議論,美國大概需要另一次更大的政治獻金醜聞,而且包括國會議員涉案在內,才有可能迫使國會立法。        雖然此次獻金案並未產生足夠改革的爆發力,但是從該案所引發一系列媒體報導、國會和司法調查以及國會修法的過程,有效的暴露出選舉經費制度的缺失,以及未來制度改革的可能方向。根據前述的探討,可歸納為下列數項要點:(一)規範軟錢勢必成為未來發展的趨勢。一般對軟錢皆持需要設限的基本共識,但是要採取何種限制措施──完全禁止、或局部設限、還是設定配套條件──則有很大的爭議。以美國政黨政治運作強調相互妥協的特質來看,或許後兩者存在較大的可能。(二)進一步限制利益團體直接涉入競選活動。免稅團體屬性的濫用,和利益團體大肆參與競選活動,己是眾所皆知的選舉弊端。針對此問題,目前的多數觀點是朝財務公開化,和限制「提倡議題」的範圍兩項主要方法進行約束,亦即所有對各類團體的捐款皆須暴露在陽光下,接受選民公開的檢驗,以及免稅團體或意見團體不得直接涉入與選舉候選人競選相關的活動。(三)推動競選捐款和花費透明化,亦即所有候選人、政黨、利益團體、和個人,不論是硬錢、軟錢、或其它相關選舉政治活動的捐款及開支,必須全部登記和公開。許多美國人士以為,透明化和公開接受大眾的檢視,或許是唯一可行的約束途徑。(四)放寬競選捐款的限制。一九七四年選舉競選法所規定的各種捐款金額限制。一九七四年選舉競選法所規定的各種捐款金額限制,至今已歷經二十五年,但未曾做過任何調整。在此情形下,難怪不少人士振振有詞為軟錢辯護。現在的一項多數看法是,在限制軟錢和利益團體的同時,也應放寬對競選捐款的限制。(五)自願接受選舉花費上限的建議和相關的配套措施,仍將會不斷的被提出,但是否會被多數議員接受,以及有否可能納入立法規範,目前則呈不確定的狀態。因為此涉及相當複雜的政治利益和技術問題考量,許多議員對此仍持保留看法。           最後,從本案的研究結果顯示,美國選舉經費制度改革誠屬不易之舉。選舉經費制度涉及眾多政治角色的運作、關係政治利益重新分配,以及牽連意識型態觀點的重大爭議。在此種複雜的狀況下,美國國會分權式的政黨政治運作模式,很難達到改變現行選舉經費制度的目的。所以,美國選舉經費制度改革常需借助外力的影響,經由重大政治獻金醜聞事件的衝擊,而形成改革契機。 陸、參考書目 1.美國選舉經制度改革的發展沿革背景:鄭端耀,〈美國國會選舉經費限制之改革〉,鄭哲民編,《美國國會之制度與運作》(台北:中央研究院歐美研究所,民國八十一年)。 2.鄭諯耀,〈美國政治獻金案與中美關係〉,「中美關係專題研究:1995-1997」學術研討會,中央研究院歐美研究所主辦(民國八十六年六月六日)。 3.Congressional Quarterly Weekly Report, November 16, 1996. 4.Congressional Quarterly Weekly Report, October 11.1997. 5.Congressional Quarterly Weekly Report, February 21, 1998. 6.“PALs Bearing Gifts,” National Journal, June 16, 1990. 7.“Blow It Up,” National Journal, March 29, 19In97. 8.Frank J. Sorauf, Inside Campaign Finance: Myths and Realities (New Haven and London: Yale University Press, 1992).



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